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从“十一五”规划出发谈非常规油气资源的立法问题


发布时间:2013-06-20 10:22:39   环保文章:www.591huanbao.com



在油气资源所占能源结构比例呈逐年下降趋势之时,为弥补油气资源总量的不足,人们的注意力不得不转为关注开发和利用非常规油气资源之上。“十一五规划”中有关勘探和开采非常规油气资源的再次强调更彰显出此问题的重要性。而如何从法律的层面来规范非常规油气资源勘探开发及相关交易,是我们目前必须深思的问题之一。关键词:“十一五规划” 非常规油气资源 煤层气 油页岩党的十六届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》,其中第十二章第三节题为“加快发展石油天然气”,其具体内容如下“加大石油天然气资源勘探力度。加强油气资源调查评价,扩大勘探范围,重点开拓海域、主要油气盆地和陆地油气新区,开展煤层气、油页岩、油砂、天然气水合物等非常规油气资源调查勘探。推进油气勘探开发主体多元化。实行油气并举,稳定增加原油产量,提高天然气产量。加强老油田稳产改造,延缓老油田产量递减。加快深海海域和塔里木、准噶尔、鄂尔多斯、柴达木、四川盆地等地区的油气资源开发。坚持平等合作、互利共赢,扩大境外油气资源合作开发。在沿海地区适度建设进口液化天然气项目。扩建和新建国家石油储备基地。 加快油气干线管网和配套设施的规划建设,逐步完善全国油气管线网络。建成西油东送、北油南运成品油管道。适时建设第二条西气东输管道及陆路进口油气管道。”规划中特别强调了对于“非常规油气资源”的调查和勘探,这表明,煤层气、油砂等重要的油气替代资源已经开始进入国家能源战略视野。2006年年初,国土资源部最新调查显示,“新一轮全国油气资源评价”的子项目——4个煤层气、5个油砂资源评价项目在京通过了专家评审。此次从国家层面开展系统评价,亦表明非常规油气资源的成果将对提高我国油气资源保障能力产生积极的影响。一、非常规油气资源概述在当今世界能源结构中,油气资源所占的总体比例呈逐步下降趋势。在寻求其它可替代能源类型尚未进入实质性阶段之时,人们的目光不得不落于非常规油气资源之上,以弥补以常规油气为主的油气资源总量的不足。非常规油气资源系指在现今市场条件下,不能完全用现有常规方法和技术进行勘探、开发与加工的油气资源部分或类型,主要包括稠油、深盆气和煤层气等。世界上的非常规石油资源(如重油、沥青、焦油砂和油页岩等)颇为丰富。据估计,全球拥有非常规石油资源4000亿~7000亿吨。非常规石油资源主要分布在加拿大、委内瑞拉和前苏联。目前,加拿大沥青砂生产的合成油和委内瑞拉超稠油生产的奥里诺科乳化油已成为商品,技术进步也将使油页岩的开发和利用具有可行性。因此,随着技术和经济条件的改善,非常规石油在今后的石油产量中将占据重要的份额。 随着油气勘探开发技术水平的提高,许多原来不具备工业价值的非常规油气藏逐渐受到更多重视,美国是世界上第一个全面开发非常规油气藏的国家,世界上技术比较发达的其他国家和地区也相继在有关方面领先一步,这对中国的油气勘探来说,无疑是一种有益的启示和借鉴。目前,中国已在许多方面开展了积极的探索,其中不乏先进的研究水平。根据有关专家的预测结果分析,中国的非常规油气资源总量远大于常规资源量。非常规油气藏是油气勘探程度提高、能源需求量增加、勘探开发技术提高下能源接替的重要领域。 初步研究表明,我国非常规油气资源的勘探潜力巨大。我国稠油资源在250亿吨以上,煤层气资源大于30万亿方,深盆气资源仅我国中部地区就在30万亿方以上。可见,我国稠油沥青资源的研究开始于八十年代,并在稠油热力开采方面取得了一定的成果。重油年产量已达1000万吨,迄今已在20个盆地(或坳陷)中发现了近百个稠油油藏。我国稠油沥青主要产自于中、新生界碎屑岩储层,少部分产自于古生界海相地层。储层主要为碎屑岩,具高孔隙、高渗透性。中国陆相重质油以高粘度值,高非烃含量,低含硫量和低微量元素为特征。预计我国未发现稠油资源约为250亿吨,沥青资源的潜力则更大。我国中部一些大型含煤盆地,如四川盆地、准噶尔盆地等都具有形成深盆气的地质背景。初步研究表明,四川盆地深盆气资源量约为8.8万亿立方米,楚雄盆地11.6万亿立方米。预计我国中部深盆气资源量预计可达30万亿方。煤层气系指煤层中以吸附为主的甲烷和少量其它气体。我国可划分为东北、西北、华北、西南和华南五大聚煤区。华北区煤炭资源最丰富,同时也具丰富的煤层气资源,其资源量占总量的一半以上。自“六五”以来,多个部门对全国煤层气资源进行了预测,预测值变化在10-35万亿方,总体上高于美国煤层气资源量(11.3-24.0) ( ((12立方米。 研究表明,我国具有丰富的非常规油气资源,估计资源量在850亿吨油气当量以上。2006年6月3日~4日,新一轮全国油气资源评价项目办在京召开评审会议,全国非常规油气资源评价成果报告——《全国煤层气资源评价报告》、《全国油砂资源评价报告》、《全国油页岩资源评价报告》通过了以孙枢、翟光明为首席专家的专家组评审。来自中国科学院、国土资源部、中石油、中石化、中海油、中国石油大学、中国地质大学等单位的专家参加了评审。成果报告显示,我国煤层气、油页岩资源丰富,油砂资源有一定潜力。作为新一轮全国油气资源评价重要组成部分的非常规油气资源——煤层气、油页岩、油砂资源评价工作,集中了全国的优势力量,采用先进评价方法和最新基础资料,对全国5个大区42个盆地群、22个重点煤矿区、47个盆地、80个油页岩含矿区进行评价,踏勘及评价全国24(关于低碳环保的作文)个含油砂盆地、106个油砂矿带。成果报告表明,我国煤层气、油页岩资源丰富,煤层气资源主要分布在鄂尔多斯、沁水、准噶尔、滇东黔西、二连、吐哈、塔里木、天山、海拉尔等9个含气盆地群,油页岩主要分布在吉林、黑龙江、陕西、新疆等省区。我国油砂资源主要分布在西部的新疆、青海、内蒙古等省区。煤层气、油页岩、油砂是我国常规石油资源的重要补充,对提高我国油气资源的保障能力将起到重要作用。全国油气资源评价是一项重要的国情调查,目的是摸清我国油气资源家底,反映我国油气资源潜力,为国家制定能源战略和经济社会发展规划提供科学依据。我国在1981~1987年、1992~1994年曾组织开展过两次全国常规油气资源评价。国土资源部、国家发改委、财政部从2003年12月联合组织开展了新一轮全国油气资源评价。这次除评价常规的石油、天然气资源外,首次从国家层面将煤层气、油页岩、油砂列为评价对象,表明非常规油气资源正逐渐得到能源产业研究者的重视,加强煤层气、油页岩、油砂等非常规油气资源的调查评价和勘查,是地质勘查工作的一项重要内容,也是能源统筹与立法研究的重要组成部分。 二、典型的非常规油气资源综合概述(一)煤层气简述煤层气(瓦斯)是指主要以吸附状态存在于煤层之中的可燃气体,其成分以甲烷为主。美国是煤层气勘探研究最早取得成功的国家,至1997年煤层气产量已达到了309亿立方米,占美国当年天然气总产量的6%。世界煤层气资源丰富。煤层气的分布受控于煤炭的形成和建造条件,通常在湖沼、海滨浅海或陆相含煤建造中发育,在地质时代上出现于石炭纪以来发育的地层中。煤层气资源在中国广泛分布,通常被划分为华北、西北、华南、东北及滇藏聚集区。 近日从新一轮全国油气资源评价非常规油气资源成果评审报告会上获悉,煤层气是我国常规天然气最重要、最现实的补充。截至目前,我国探明煤层气地质储量1023亿立方米。煤层气是一种生于煤层、吸附于煤层、成分以甲烷为主的非常规天然气。到 2005年底,我国已登记煤层气勘探区块64个,共施工煤层气钻井600余口。目前我国探明煤层气地质储量1023亿立方米。全国非常规油气资源成果评审报告显示,我国煤层气资源主要分布在鄂尔多斯、沁水、准噶尔、滇东黔西、二连、吐哈、塔里木、天山、海拉尔等9个含气盆地群。煤层气是我国常规天然气最重要、最现实的补充,煤层气开发对我国煤矿安全生产、环境保护、资源充分利用具有重要意义。我国煤层气开发包括井下抽采、地面开采两种。井下抽采即煤矿区矿井瓦斯抽放,我国煤矿区矿井瓦斯抽放最先在辽宁抚顺矿务局试验获得成功,1952年开始工业应用,后来推广到各地高瓦斯矿区。目前全国已有308对矿井建立了矿井瓦斯抽放系统,年抽放总量18.7亿立方米。我国煤层气地面钻井开采利用,目前尚未进入规模开发。在山西沁水盆地南部、辽宁阜新矿区、山西河东煤田中部、陕西韩城矿区等地实现了煤层气小规模的商业化生产。总的看,我国煤层气开发处于勘探开发试验阶段。煤层气是一种高效的洁净能源,对环境污染较小、热效高、可作为优质低廉的化工原料和汽车燃料。目前井下抽放系统回收的煤层气甲烷浓度平均30%-50%,而地面钻井回收到甲烷浓度在90%以上,经济价值很高;投资不够和缺乏管网基础设施是制约我国煤层气大规模利用的(空气净化器原理)重要因素。煤层气产业投入高、风险高、单井回收期长。在我国,勘探开发和科技投入不足、产业扶持政策力度不够等,成为目前制约煤层气产业发展的重要因素。煤层气实现大规模商业化开发的国家有美国、澳大利亚和加拿大。美国是世界上开采煤层气最早并取得成功的国家,1977年率先开采煤层气获得工业气流,目前其煤层气年产量为500亿立方米,探明可采储量近9000亿立方米。 我国的煤层气(俗称“瓦斯”)的资源量位列世界第三,探明总量为31.46万亿立方米。煤层气与天然气热值基本相当,但两者因为“出生地”不同,而享受着天上地下的待遇。天然气被当作洁静能源、战略资源,而煤层气则成了煤矿工人的“第一杀手”。其实煤层气也是一种洁净的气体能源,它的成份与天然气基本相同。它同时还可以应用于生产合成氨、甲醛、甲醇、炭黑等化工原料产品。而且,煤层气与天然气有替代性,两种气体可以混输。为此,有专家建议,中国西部的煤层气(其中山西、内蒙古和陕西的煤层气的资源量占了全国的50%以上),可以进入正在建设中的“西气东输”管道,或者供给附近的城市居民和工业用户,甚至还可以在开发基地的附近建设坑口电站。开采利用其储量丰富的煤层气资源,不仅可以缓解将来的能源供应紧张局面,还是一种容易找到的新补充能源。据中联煤层气有限责任公司高级工程师霍永忠介绍,我国从1996年就成立了中联煤层气有限责任公司(以下简称“中联公司”),其主要任务就是从事煤层气资源勘探、开发、生产、输送、销售和利用。当时,国务院还赋予了该公司在国家计划中单列,享有对外合作进行煤层气勘探、开发、生产的专营权。但中联从成立时的9000万元的注册资金起步,发展到现在总资产还不足2亿元。而中国第一起商业化运营的煤层气项目也是到2002年年底才得以实施。   这是由于技术瓶颈的制约。邵厥年认为,“因为技术难度比较大,但也有政策的原因”——政府在政策上的扶持力度不够。在欧美,煤层气已经作为一种21世纪的替代性能源投入商用。而这次将煤层气列入其中,同是也意味着我国在煤层气资源的产业政策上,已经悄然发生了改变。“国家一直在考虑这个事情,不是这次刚刚提出来。这次只不过是更加明确了。”邵厥年指出。美国雪佛龙德士古公司为了抢占中国的煤层气资源,今年11月份与中联公司签约,双方共同开发内蒙古、陕西和山西三个省区的煤层气。三个合同区块总面积约6897平方公里,预测资源总量超过1万亿立方米。据介绍,它们是中国煤层气开采条件最好的地区之一。为此,德士古石油公司掷下重注,甚至不惜在五年的勘探期内,独立承担勘探风险。 (二)油页岩概述油页岩在上个世纪五十至六十年代时,曾经是我国的一种主要的油气资源。“我们国家50年代对油页岩是大量开采使用的。但是60年代国内发现大庆油田以后,石油逐步实现自给了,就把这个油页岩搁下去了,因为这个产品的生产成本比较高。”国土资源部矿产资源储量司司长邵厥年在接受《21世纪经济报道》的专访时说。在摸清了这些非常规的油气资源的储量、地理分布、开采条件等相关特点,有条件的地方可以当作我国石油战略储备资源,先进行相关的勘探,但并不对它直接进行开采,而是在发生特殊事件,如石油危机时再启用。从新一轮全国油气资源评价工作的油页岩项目分解表来看,我国的油页岩广泛分布于华东、华南、东北和西北地区,其中广东、江西、陕西、山东和吉林等地都将是重点评价的地区。而油砂项目则主要分布在东北-内蒙古以及中部、西部和南方等省区。油页岩储量巨大。在全世界化石能源中,油页岩储量折成发热量仅次于煤炭而居第二位,折成页岩油4750亿吨,相当于天然石油可采储量的5.4倍。我国油页岩远景储量约2万亿吨,折成页岩油800亿吨,相当于天然石油可采储量的30倍以上,仅次于美国、巴西、爱沙尼亚,居世界第四位;1989年探明储量315.67亿吨,其中吉林省174.3亿吨、广东省54亿吨、辽宁省36亿吨、海南省24.5亿吨。 油页岩可采用干馏技术炼制页岩油—人造石油,替补天然石油;亦可采用循环流化床锅炉直接燃烧发电。在当前油价居高不下形势下,页岩炼油具有良好的经济效益,是补充天然石油不足的最现实可用的一大措施;页岩坑口发电,对缺煤省、区更具有良好的经济、环保、社会效益。三、对非常规油气资源的立法性建议由于非常规油气资源系指在现今市场条件下,不能完全用现有常规方法和技术进行勘探、开发与加工的部分油气资源,主要有稠油、煤层气等。且中国的非常规油气资源总量远大于常规资源量。非常规油气资源勘探程度的提高将会进一步满足能源需求量日渐增加的要求,同时它也是勘探开发技术提高的状况下能源接替领域研究的重要方面。故此,用法律及政策的手段规范其勘探开发市场及其综合利用的程度便显得尤为重要。能源范畴内,每部分具体的能源领域已形成单独立法的模式,如原子能法、石油天然气法、电力法、煤炭法等,但是由于立法资源有限,不适合将上述非常规资源再次进行单独立法,故笔者建议将其立法归入《石油天然气法》的立法进程之中,如煤层气的相关法规和政策,某些学者作出以下论述 :(一)有关法规与煤层气勘探开发管理比较密切的矿产资源管理法规主要有《矿产资源法》、《煤炭法》和其他有关条例。目前,国务院正在修改《石油资源对外合作条例》,并将颁布《矿产资源勘探查和开采管理条例》,其中对煤层气资源的勘查、开采、管理将有更加明确的规定。(二)产业政策1982年,国家计委开始将瓦斯(煤层气)利用工程列入国家节能基本建设投资计划。1989年3月国务院制订《关于当前产业政策要点的决定》,把煤层气开发列为“当前的产业发展序列目录”中“重点支持基本建设的产业和产品”。1994年,中国政府在《中国21世纪议程优选项目计划》中,提出建立开发试验项目基地—山西潘庄和柳林煤层气开发项目。目前,中联煤层气公司在国家计划中实行单列,并享有对外合作进行煤层气勘探、开发、生产的专营权。(三)《资源综合利用目录》及其优惠政策1985年国家经贸委修订颁发的《资源综合利用目录》把瓦斯(煤层气)列入“废弃资源”,回收废弃资源可享受税收优惠政策。同年9月,国家经贸委《关于开展资源综合利用问题的暂行规定》中规定,由企业自筹资金建设的综合利用项目生产的产品,在《资源综合利用目录》范围内的,在5年内免交所得税和调节税。1996年国家经贸委在修订颁发的《资源综合利用目录》时,把煤层气开发和煤层气发电列入该目录。同年8月,国家经贸委、财政部、国家税务总局颁发的《关于进一步开展资源综合利用的意见》文件中规定,减征所得税和鼓励利用煤层气发电。(四)有关价格政策目前由于煤层气的产量规模小,关于煤层气销售价格问题,国家有关部门没有进行专门研究。但有关部门表示,煤层气生产企业可以直接同煤层气用户进行谈判,商定煤层气的销售价格,并报有关部门批准。(五)对外合作勘探开发煤层气的优惠政策1996年7月5日,财政部和国家税务局颁发《关于外国石油公司参与中国煤层气开发适用税收政策问题的通知》。通知规定,国家有关部门关于合作开采石油资源的外国企业所得税和增值税的规定同样适合于开采陆上煤层气资源的外国企业,即投资资本化、减征增值税、矿区使用费按照陆上常规开然气1995年1月1日的新规定执行。对煤层气项目进口设备关税和进口环节税的问题参照石油、天然气政策执行。故此,参照以上有关煤层气的法规和政策的建议,对于油页岩、油砂、天然气水合物、稠油、深盆气等其他的非常规油气资源的立法与监管,笔者建议在将其纳入油气资源的立法过程中时,应注意以下方面:首先是需要对其所有权做出明确规定,对相关较为专业的术语做出必要的解释;其次是必须严格界定政府对这些非常规油气资源的监管职能和权限、监管机构以及监管方式;对于这些非常规油气资源在利用过程中涉及到的资金使用和税费等问题,可以参照石油天然气的政策执行,具体包括这些非常规资源勘探开发的专项基金和政府补贴、油气价格管理、石油天然气公司财务以及石油天然气税费等内容。同时,在借鉴国外有关立法性规定的过程中,必须注意结合我国“非常规油气资源总量远大于常规资源量”的特殊国情,来界定我国非常规油气资源的勘探、开采及其综合利用。并且,由于非常规油气资源的特殊性,现有的勘探开发技术如何加以充分有效的利用,改进技术的研究进程中如何注重与保护环境、防治污染相协调,也是立法过程中必须予以考虑的关键性问题。Abstract: In order to compensate for the lack of oil and gas resources,people’ attention have tend to employment and use of unconventional oil and gas resources at the time of it has been a downward tendency in the energy structure. '11th five years program ' gives emphasis to the exploration of unconventional oil and gas resources stressed the importance of this issue once again. It's one of the issues we must consider at present how to regulate the exploration of unconventional oil and gas resources and related transactions in a legal perspective.Key words: 11th five years program; unconventional resources of oil and gas; coalbed methane; oil shale 深度环保网 深度生活污水处理 深度绿色环保资料 深度节能环保小知识 深度环保文章 深度环保手抄报
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