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矿区生态环境补偿法律机制构建的思考


发布时间:2013-06-13 10:35:56   环保文章:www.591huanbao.com



矿产资源在开发利用过程中造成的严重生态破坏、资源浪费及环境污染,对人们的生存环境和我国的经济发展构成了巨大威胁,不利于经济的可持续发展和节约型社会的建设。将生态补偿机制引用到矿区生态环境保护中,构建完善的矿区生态环境补偿法律机制已经迫在眉睫。本文在分析生态补偿机制的相关理论及我国矿区生态环境补偿现状基础上,提出了构建我国矿区生态环境补偿法律机制的几点思考,以期促进我国矿区生态环境的有效补偿、矿产资源的合理开发利用和经济的可持续发展。关键词:生态补偿 矿产资源 法律机制引言近年来,伴随着我国经济的持续高速发展,对矿产资源的需求急剧增长,矿产资源开发过程中的环境污染与矿产资源浪费、破坏等现象亦随之愈演愈烈。在这种背景下,矿区生态环境补偿进入人们的视野。由于对矿产资源的不合理开采,造成了矿区生态环境严重破坏以及矿产资源浪费等诸多不利后果,严重威胁着我们的生存环境,也阻碍着我国经济的可持续发展。我国的现行法律还未明确规定矿区生态环境补偿制度,因此需要研究并构建矿区生态环境补偿法律机制来保障矿区环境的生态价值和生态功能的实现,促进矿产资源的合理开发和利用,从而实现社会公平、维护生态环境安全。一、矿区生态环境补偿法律机制的概述矿区生态环境补偿法律机制是生态补偿机制的具体分支与延伸,分析认识生态补偿机制的内涵,有助于更准确的理解矿区生态环境补偿法律机制的内涵。首先,让我们了解一下生态补偿的内涵。《环境科学大辞典》将自然生态补偿定义为“生物有机体、种群、群落或者生态系统受到干扰时,所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力,或者可以看作生态负荷的还原能力”。 而从环境资源法研究的角度来看,一般认为生态补偿应该是国家、企业和社会团体等环境资源受益人在其从事社会经济活动中造成自然资源浪费、破坏生态系统及环境污染后,为了恢复生态价值和生态功能,对所造成的损失给予补偿、恢复、综合治理等行为的总称。 (一)生态补偿机制的内涵生态补偿机制是社会经济不断发展与自然资源及环境容量有限之间矛盾运动的必然产物。现代经济的迅速发展,必然会导致自然资源在开采利用中趋于枯竭、生态系统的破坏和环境的污染等一系列问题。这就需要运用政府的宏观调控职能及市场化运作,以经济调节为手段,以法律制度为保障,使开发、利用、破坏生态环境的受益主体进行相应的补偿即整治和恢复生态环境,为社会发展提供可持续利用的资源基础和良好的生存环境。这种对环境污染、生态价值和生态功能进行补偿并且能产生社会效益、经济效益、生态效益的生态资源管理制度就被称为生态补偿法律机制。建立生态补偿机制,有利于改善因经济发展而引起的生态环境破坏,有利于减缓生态环境破坏对经济良性发展的冲击,有利于促进和谐社会与节约型社会构建进程中对各区际间利益的整合,它必将成为推进我国社会、经济可持续发展的内在要求和实现机制。(二)矿区生态环境补偿法律机制的内涵矿区生态环境补偿就是将生态补偿理论应用于矿产资源开发过程对生态环境的保护中,实现对矿山地质环境和生态的补偿。通过对生态补偿机制的分析,笔者认为矿区生态环境补偿法律机制应该是针对矿产资源在开发、利用过程中所造成的矿区环境污染、生态系统的破坏和自然资源的浪费等问题,而采取的一系列治理、恢复矿区生态环境措施的制度。其着重点应在于充分重视并发挥法律的保障和促进作用,将一系列措施制度化、法律化,并结合政府的宏观调控及经济调节,运用财政扶持、税费征收、政策优惠等措施对矿产资源开发过程中造成的矿区地质环境污染和生态破坏进行合理有效的补偿。矿区生态环境补偿主要是对矿产资源开发过程中造成的矿山环境破坏和生态系统毁坏进行有效的补偿。它能够保障矿产资源的合理利用,治理矿区的环境污染和生态破(空气净化器原理)坏,并对矿区与相邻地的区际生态环境的公平性进行调整,使之最终达到生态平衡和良性发展。我们必须尽快建立矿区生态环境补偿法律机制,完善相应的政策和法律法规,以促进我国矿产资源开发过程中的生态环境保护事业和经济建设事业的协调可持续发展。二、矿区生态环境补偿相关理论分析矿产资源的稀缺性及其开发利用过程中对生态环境的严重危害及破坏,使得人们越来越重视对矿区生态环境补偿机制的研究。分析矿区生态补偿的相关理论,对于我国矿区生态环境补偿法律机制的构建与实践具有极其重要的意义。一般认为与矿区生态环境补偿相关的理论主要有外部经济效应理论、生态资本理论、公共产品理论等。(一)外部经济效应理论美国诺贝尔经济学奖得主保罗·A·萨缪尔森认为:“外部效应指的是企业或个人向市场之外的其他人所强加的成本或利益”。所谓外部经济就是指部分人的经济活动给其他人带来收益或者损失,获得收益的人无须支付对价,而遭受损失的人得不到相应的经济补偿。不需支付对价而获得收益就称为正的外部经济;而反之遭受损失却得不到相应的补偿就称为负的外部经济。外部经济效应反映在矿区生态环境中也应该表现在两个方面即正的外部经济和负的外部经济。矿区生态环境的正的外部经济是指矿区开采矿产资源后促进了矿区以外其它地域经济的飞速发展,而矿区以牺牲本地资源的耗竭及生态环境为代价却得不到相应的对价补偿。从我国经济发展的格局来看,大部分矿区都仅仅是矿产资源输出地,不仅经济得不到发展,而且生态环境遭受严重破坏,这双重损失都无法从其它受益地域得到相应的补偿;矿区生态环境的负的外部经济是指矿区开采矿产资源而引发生态环境污染、生态系统破坏等问题,却没有对生态环境本身进行相应的补偿。外部经济效应的存在是我们构建矿区生态环境补偿法律机制的重要依据,只有尽快构建合理的生态环境补偿法律机制,才能促进矿区的生态环境得到有效保护和补偿,建设绿色生态环境,恢复矿区的生态系统,实现可持续发展。(二)生态资本理论现代社会人们已经认识到生态环境对人类生存及发展的重要性,因此生态环境应该被认为是具有价值的,其价值的大小受稀缺程度和开发利用条件的影响,在一定条件下生态环境能够被资本化。生态资本作为资本的表现形态,应依照资本的属性运行即以获取利益为目的;但同时,生态资本又具有生态的基本属(固体废弃物处理)性,必须遵循生态规律。因此,在对矿产资源及生态环境的投资经营中,必须遵循资本收益递减和生态平衡双重规律。对矿产资源开发过程中的生态环境进行补偿,实际上就是遵循生态平衡规律对生态环境进行投资。但是,随着生态资本的增殖,如果生态投资者得不到相应的回报,就会严重挫伤其积极性。因此,只有构建矿区生态环境补偿法律机制,遵循资本收益递减和生态平衡双重规律,让生态投资者获得合理回报,才能激励人们从事矿产资源开发过程中的生态保护投资补偿并使之增殖,从而进一步维护与保障矿区的生态环境。 (三)公共产品理论按照微观经济学理论,社会产品可以分为公共产品和私人产品两类。萨缪尔森认为公共产品是指每个人消费这种产品都不会导致别人对该产品消费减少的一种产品。它具有非竞争性和非排他性等基本特征,这往往使得公共产品在使用过程中产生“搭便车”和“公地悲剧”的问题。矿区生态环境也可以视为一种公共产品,在它的消费过程中肯定会不可避免的产生生态环境破坏的问题。由于它的非竞争性和非排他性特征,人们在开发矿产资源过程中往往忽视对生态环境的保护和补偿,导致矿区生态环境急剧恶化,甚至威胁人类的生存,即产生了“公地悲剧”。因此,我们需要通过建立矿区生态环境补偿机制来促进生态环境的保护和补偿,从而避免矿区“公地悲剧”的发生。三、我国矿区生态环境补偿的现状分析由于忽视矿区生态环境补偿,矿产资源在开发过程中造成了严重的生态破坏、环境污染及资源浪费等问题。这些问题已经威胁着人类生存,并且阻碍着经济的良性发展。分析我国矿产资源开发过程中生态补偿的现状,有助于我们对构建矿区生态环境补偿法律机制的迫切性有更深的认识。(一)矿产资源开发对生态环境的影响随着我国工业化和人口的发展,对矿产资源的大规模开采和消耗,带来了大气、水体、土壤的污染,加剧水土流失和诱发地面塌陷、泥石流等地质灾害和地质环境的严重后果。在矿产资源开发活动中,开采者大量剥离和弃土,致使植被遭到破坏,矿区水土流失极为严重;同时由于综合利用水平不高,一些矿山任意堆放废石、废土,其中的有害、有毒物质经地表径流和雨水淋溶后对土壤产生严重的污染,恶化了植物生长条件,极易造成土地荒漠化。矿山企业在开采过程中很可能将地下采空导致地面坍塌,造成严重损失。同时,开采过程中对废石堆、尾砂库管理不善,还会引致山体滑坡、泥石流等地质灾害发生。矿产资源开发过程中往往需要对矿床进行疏干排水,长期大量的抽排地下水会降低地下水位,破坏地下水系统,甚至引起地下水资源的枯竭。另外,在矿产开采时特别是高硫矿区开发中会产生酸性废水污染,水体的污染使矿区环境造成一定的危害,土壤酸化严重,土壤中植物无法生长。矿区生态环境的严重破坏从根本上说是因为缺乏良好的保护矿区生态环境的法律和制度保障。因此,我们就必须以科学发展观为指导,以法律的视角来审视矿区的生态环境破坏,促进矿产资源开发过程中生态补偿的科学化和法治化,构建矿区生态环境补偿法律机制来保障矿区的生态补偿。(二)我国现行法律对矿区生态环境补偿相关规定分析我国现行法律对矿区生态环境补偿的规定并不多。《中华人民共和国矿产资源法》第三十二条规定:“开采矿产资源,必须遵守有关环境保护的法律规定,防止污染环境。开采矿产资源,应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的,矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。开采矿产资源给他人生产、生活造成损失的,应当负责赔偿,并采取必要的补救措施”。由以上规定可以看出,矿产资源法中虽然涉及了部分生态补偿的规定,但法律对于矿产资源开发过程中生态补偿的规定过于原则化,没有明文规定具体的标准及实施方式,这使得生态环境补偿法律规定没有形成强制性,在实践中很难进行操作。这也是矿产资源在开发过程中不能有效防止生态污染和生态系统破坏的主要原因。《矿产资源补偿费使用管理办法》第三条规定:“矿产资源补偿费纳入国家预算,主要用于矿产资源勘查支出、矿产资源保护支出及矿产资源补偿费征收部门经费补助”。我国矿产资源补偿费设立的初衷是补充国家对资源勘查支出的不足。矿产资源生态补偿费在利用中的分配存在一定的问题,它对用于矿产资源保护支出即对矿产资源开发过程中生态补偿的费用支出所占比例太小。而且,我国目前大多数的矿产资源补偿费仅占矿产品销售收入的一小部分,费用征收过低,可用于矿山地质环境生态补偿的资金就更少了。 我国现行法律对矿产资源开发过程中生态补偿的具体规定还有诸多不完善的地方,这就需要建立矿区生态环境补偿法律机制予以补充。在此基础上促进我国生态补偿相关法律、法规的出台,制定具体的、可操作性强的法律规定来保障生态环境特别是矿区生态环境得到有效的整治和恢复。四、矿区生态环境补偿法律机制的基本构建构建矿区生态环境补偿法律机制,应按照谁污染,谁受益,谁补偿的公平原则和利于区际公平发展的原则,尽快建立健全。矿区生态环境补偿法律机制必须突出法律的保障作用,将补偿措施上升到制度层面,以法律手段保证和促进矿产资源开发过程中生态系统及环境得到有效的补偿。(一)明确界定矿区生态环境补偿的主体1、国家补偿生态环境具有公共性,通常由国家来统一调控和治理,而导致生态环境破坏的原因也应该含有政府的调控失灵这一方面。另外,因矿区生态环境补偿取得收益的不仅仅限于矿区,其综合治理的受益者是全社会,作为代表人民群众和社会利益的政府有责任和义务为受到利益损失的矿区生态环境予以补偿。政府进行矿区生态环境补偿具有宏观性,它可以综合运用政策和项目扶持、财政补贴和各种方式的奖励措施等来进行生态补偿。政府应该加大对矿产资源开发过程中生态补偿的资金投入力度,在全社会范围内予以分配,加强激励措施和协调制度的实施,以调动全社会参与矿区生态环境补偿的积极性。2、社会补偿社会补偿应该是指各种环保组织及其他形式的社会团体对矿区生态环境补偿提供资助或援助,这种补偿主要表现在以资助或援助方式提供的资金。同时,可以成立矿区生态环境补偿基金组织,开设生态补偿彩票等形式募集资金,及时对矿产资源开发过程中造成的环境生态破坏进行补偿。国家应该加大对生态补偿治理的宣传,提高公众参与意识,让全社会都关心和参与到生态补偿中,参与到对矿产资源开发过程中造成的环境生态破坏的补偿。3、矿山企业等受益者补偿按照“谁污染,谁受益,谁补偿”原则,矿山企业是开采矿产资源直接的也是主要的受益主体。他们在开采矿产资源时不可避免地会造成一定的生态环境污染和生态系统破坏,应该由它们来承担一定的矿区生态环境补偿的义务。此外,因矿产资源开采利用而得到发展的地域也是受益主体,它们也应该成为补偿的主体。矿山企业等受益者的生态补偿义务主要应该通过征收矿产资源生态补偿费,矿产资源税,以及采矿权使用费等各种税费来实现。(二)确定矿区生态环境补偿的标准矿区生态环境补偿(节能环保小知识)的数量及标准的确定,是实现合理生态补偿的前提。如果补偿的数量规定过低,资金的欠缺不利于生态补偿的实现;反之,数量规定过高,超过补偿能力,则会阻碍经济的合理发展,打击人们生态补偿的积极性。确定矿产资源开发过程中生态补偿的标准,需要建立矿产资源价值评估体系和科学的矿区生态环境补偿标准体系。可以综合运用效果评价法、收益损失法、随机评估法等方法,积极研究建立矿产资源和生态环境的价值评估体系,进一步从定性评价向定量评价转变,使其真正能为完善矿区生态环境补偿提供操作性强的价值依据。同时,运用经济学理论分析,并组织专门性的实地调查研究,采取经营成本法来核算补偿值,结合生态环境质量指标体系确定生态补偿的标准。国家应该综合运用宏观调控体系结合市场对资源配置的导向作用,适时将以前制定的各种标准如矿产资源生态补偿费、采矿权使用费等的征收标准予以提高,使矿区生态环境补偿获得更多的补偿资金。在制定矿区生态环境补偿标准时,可以适当借鉴国外已有的标准,结合我国的实际予以调整。制定的标准应该不仅仅只是国家统一标准,还可以与地方标准和行业标准相结合,这样从各个层次、各个地域可以更好的执行生态补偿标准。(三)矿区生态环境补偿资金的融资方式矿区生态环境补偿需要资金的支撑予以保障,要广开渠道,积极筹措矿产资源开发的生态补偿资金。首先,国家的财政专项支出是矿区生态环境补偿资金来源的重要渠道。在编制国家年度预算时,在国家和地方财政预算中要建立矿区生态环境补偿财政资金。国家可以通过国债资金的带动作用来引导生态补偿资金增加,执行科学合理的财政转移支付制度。其次,矿产资源补偿费和矿产资源税的征收也是矿区生态环境补偿资金的重要来源。适当调整这些专项征收税费的标准,将之主要应用于矿区生态环境补偿,可以使补偿资金更加充裕。第三,建立和实施各种矿区生态环境补偿金制度。矿山企业进行矿产资源开采可以实行复垦抵押金制度,未能完成复垦计划的其押金将被用于资助第三方进行复垦,从而有效的维护矿区的生态环境;建立矿区环境恢复保证金,督促企业按照环境要求进行生态修复;对破坏生态的行为征收矿区生态破坏补偿费,以保障生态恢复的投入;设立复垦基金,通过企业税费的征收和政府财政的转移支付,确保矿区景观的恢复等。设立这些行之有效的生态补偿金,有利于充实矿区生态环境补偿的资金,促进生态补偿得以更好的实施。第四,可以考虑建立矿区生态环境补偿基金。生态补偿基金应该由政府拨出一笔专项资金,除优化原有支出项目和新增财力充实外,还可以通过各种形式的资助或援助,发行生态福利彩票等筹集矿产资源开发的生态补偿资金,逐步构建以政府财政为主导,社会捐助、市场运作为辅助的矿区生态环境补偿基金来源体系。(四)确定矿区生态环境补偿的方式矿区生态环境补偿应该建立政府、地方区域和行业多层次的补偿系统,实行以政府为主导,市场运作为辅的多样化生态补偿方式。首先,应该强化国家财政的生态补偿方式。在国家财政转移支付项目中,可以适当增加生态补偿项目,特别是对西部矿产资源生态退化严重区域的恢复等,并且积极建立激励矿区生态环境补偿的财政补贴制度。其次,矿区生态环境的区际补偿方式。确立矿区生态环境的区际补偿可以解决区际间利益不平衡的问题,实现各个地域的协调发展。第三,要完善矿区生态环境的市场补偿方式。积极运用市场化运作,探索资源交易、生态建设配额交易等市场化的生态补偿方式。矿区生态环境补偿方式的确定有利于将生态补偿落到实处,切实有效、合理的推进矿区生态环境的生态补偿。将政府补偿和社会补偿相结合、连续补偿与一次性补偿相结合,确定多样化的生态补偿方式,可以促进矿区生态环境补偿机制的建立健全。结语我国已经初步建立了生态补偿机制,但是矿区生态环境补偿法律机制仍处于探索和起步的阶段。矿产资源在开发过程中造成的生态环境破坏已经越来越引起人们的重视,我国部分地方省市已经进行了积极的探索及实践:北京即将修正矿产资源管理条例,建立矿山生态环境恢复保证金制度,由市和区、县地质矿产行政主管部门会同有关部门对本地矿区生态环境进行监督管理,保障资金和治理措施有效实施;浙江从2000年开始就开始探索建立矿山生态环境备用金制度等等。这些都将为我们建立矿区生态环境补偿法律机制提供良好的借鉴,有利于在总结经验的基础上健全和完善生态环境补偿法律机制。构建矿区生态环境补偿法律机制具有重要的现实意义,可以促进矿产资源合理利用,维护矿区良好的生态环境,为经济可持续发展提供良好的环境。在构建补偿机制时,必须将矿区生态环境补偿管理纳入规范化、法制化轨道,国家应该适时出台关于建立矿区生态环境补偿机制的若干具体意见和实施条例,从法律体制上保障矿区生态环境补偿得以良好的实施,统筹推进矿山区域、经济社会、人与自然的协调发展。 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